Quando se fala em responsabilidade administrativa por danos ambientais, é importante que se observe, inicialmente, o que dispõe o § 3º, do artigo 225, da Constituição Federal:
“§ 3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.”
Do texto constitucional depreende-se, com facilidade, o quanto já apontado: a responsabilidade em matéria ambiental pode ocorrer em três esferas distintas - a penal, a administrativa e a civil.
O dispositivo constitucional, como se vê, reconhece três tipos de responsabilidade, independentes entre si - a administrativa, a criminal e a civil -, com as respectivas sanções. O que não é peculiaridade do dano ecológico, pois qualquer dano a bem de interesse público pode gerar os três tipos de responsabilidade.
A responsabilidade criminal – Emana do cometimento de crime ou contravenção, ficando o infrator sujeito à pena de perda da liberdade ou pena pecuniária. Há, pois, dois tipos de infração penal: o crime e contravenção. Os crimes ecológicos só existem na forma definida em lei, e só quando definidos em lei.
Já a responsabilidade civil é a que impõe ao infrator a obrigação de ressarcir o prejuízo causado por sua conduta ou atividade. Pode ser contratual – por fundamentar-se em um contrato – ou extra-contratual - por decorrer de exigência legal (responsabilidade legal) ou mesmo de ato ilícito” (responsabilidade por risco).
Por fim, a responsabilidade administrativa. Resulta de infração a normas administrativas, sujeitando-se o infrator a uma sanção de natureza também administrativa: advertência, multa, interdição de atividade, suspensão de benefícios etc. Fundamenta-se na capacidade que tem têm as pessoas jurídicas de direito público de impor condutas aos administrados. Esse poder administrativo é inerente à Administração de todas as entidades estatais – União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, nos limites das respectivas competências institucionais.
A responsabilidade administrativa se caracteriza pela imposição de uma sanção administrativa ao agente causador do dano ambiental, sanção esta que é expressão do ius puniendi do Estado, exercício do Poder de Polícia desencadeado pela infração às normas ambientais praticadas pelo agente; enquanto a responsabilidade civil ambiental se caracteriza pelo caráter reparatório, objetivando a recomposição do status quo do meio ambiente danificado - quando for possível - ou a indenização pelo dano provocado, o que deverá ser apurado através de um processo judicial de natureza civil, de competência do Poder Judiciário;
A responsabilidade administrativa ambiental, dentro da classificação dos tipos de responsabilidade, é extracontratual subjetiva, sendo esta a regra adotada pelo ordenamento pátrio; a responsabilidade civil ambiental, por sua vez, é objetiva, por força do artigo 14, § 1º, da Lei 6.938/81, tendo o ordenamento consagrado, excepcionalmente neste ponto, a teoria da responsabilidade civil objetiva, independente da comprovação de culpa ou dolo.
Quanto ao tipo de sanção, essa pode ser de ordem moral (advertência), patrimonial (decorrente da responsabilidade civil) ou limitativa de liberdade, sendo que a responsabilidade adquire características e normas próprias dependendo do âmbito no qual se a analisa.
É importante que se ressalte o conceito de Polícia Ambiental. Conforme art. 78 do Código Tributário Nacional, “Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene,à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
Chama-se poder de polícia administrativa a faculdade conferida pela lei à Administração Pública para conciliar o uso de direitos e liberdades individuais ao interesse público.
O Poder de Polícia é a prerrogativa da Administração Pública, que legitima a intervenção na esfera jurídica do particular em defesa de interesses maiores relevantes para a coletividade, desde que fundado em lei anterior que o discipline e defina seus contornos.
O Poder de Polícia Ambiental, em favor do Estado, é definido como INCUMBÊNCIA pelo já citado art. 225 da CF, exercido em função dos requisitos de ação tutelar e decorrência lógica e direta da competência para o exercício da tutela administrativa do ambiente.
O poder de polícia administrativa é prerrogativa do Poder Público, particularmente do Executivo, e é dotado dos atributos da discricionariedade, da auto-executoriedade e da coercibilidade, inerentes aos atos administrativos.
Pode ser exercido diretamente ou por delegação, com previsão legal, não podendo ser arbitrária, nem ampla ou indefinida.
Ainda, de acordo com a lição de Paulo Afonso Leme Machado: “poder de polícia ambiental é a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público, de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza.”
A aplicação do Poder de Polícia Ambiental resulta tanto em prevenção de atividades lesivas ao ambiente, através do controle dos administrados, como para sua repressão, quando as autoridades verificam e noticiam formalmente a ocorrência de uma infração às normas e aos princípios de Direito Ambiental.
Tal fato resulta no desencadeamento dos procedimentos para a tutela civil, administrativa e penal dos recursos ambientais agredidos ou colocados em situações de risco.
Esse poder de polícia se distingue dos outros tanto em sua natureza quanto nos métodos utilizados pela Administração Pública.
Seu exercício se dá não por policiais profissionais, voltados preferencialmente para a manutenção da ordem pública, MAS POR PROFISSIONAIS TÉCNICOS CAPACITADOS E QUE SE OCUPAM DE ASPECTOS ESPECÍFICOS À MATÉRIA, OU SEJA, DO BEM COMUM.
Isso porque estão em jogo a defesa e a preservação do meio ambiente, assim como a manutenção da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico essencial. Existem circunstâncias que o poder de polícia administrativa ambiental pode e deve ser reforçado por outras modalidades de polícia, como por exemplo, os policiais militares ambientais, que agem por DELEGAÇÃO expressa do Poder Executivo competente e segundo os métodos e objetivos da polícia administrativa.
O Poder de Polícia Ambiental é exercido mais comumente por meio de ações fiscalizadoras, vez que a tutela do ambiente contempla medidas corretivas entre outras.
O licenciamento é considerado ato de polícia em meio ambiente, vez que as licenças são requeridas como condicionantes para a pratica de atos que, caso não sejam observadas as respectivas cláusulas, podem gerar ilícitos ou efeitos danosos.
Esse Poder tem por finalidade preservar de riscos potenciais ou efetivos a qualidade do meio e a saúde da população, riscos oriundos de qualquer empreendimento ou intervenção que altere ou possa alterar de modo desfavorável as condições do ambiente.
A omissão do exercício do poder de polícia administrativa pela autoridade competente pode configurar tanto infração administrativa, nos termos do §3° do art. 70, da Lei 9.605/98, quanto ato de improbidade administrativa a teor do art. 11, II, da Lei 8.429/92, ensejando a co-responsabilidade e, até mesmo, a perda do cargo do servidor omisso.
O Brasil é uma federação, razão pela qual, aqui, o exercício do poder de polícia é distribuído entre os diversos níveis federativos. Hely Lopes Meirelles assim interpretou a distribuição constitucional da competência para o exercício do poder de polícia administrativa:
“Em princípio, tem competência para policiar, a autoridade que dispõe do poder de regular a matéria. Assim sendo, os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos à regulamentação e policiamento da União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual, e os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal.
De acordo com a CF/88 a União, os Estados e o DF têm competência concorrente para legislar sobre a proteção do meio ambiente.
Determina ainda que todos os entes federativos tem competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, e isso envolve atribuições na esfera administrativa, com fulcro no poder de polícia (arts. 23, VI e 24, VI).
Soma-se a isso a competência supletiva do Município para legislar sobre assuntos de interesse local, complementando a federal e estadual.
Diante disso, conclui-se que a policia ambiental deve ser exercida cumulativamente por todos os entes federativos.
A defesa do meio ambiente desenvolve-se simultaneamente a partir de ações de índole preventiva, reparatória e repressiva.
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